Vörubílastöðinni var ekki skylt að sækja um stöðuleyfi fyrir gáma

Úrskurðarnefnd taldi að Hafnarfjarðarbær hafi með samþykkt teikninga, þar sem gert var ráð fyrir geymslustæðum, veitt leyfi

Hringhella 4

Vörubílastöð Hafnarfjarðar, VBH, lóðarhafi Hringhellu 4, kærði til  úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þann 7. maí sl. álagningu stöðuleyfisgjalds vegna gáma á lóðinni.

Gerði VBH kröfu um að álagningin og innheimta gjalds fyrir 22 gáma verði felld úr gildi og að Hafnarfjarðarbæ yrði gert að endurgreiða þeim greiðslu sem innt var af hendi með fyrirvara 5. maí 2020, samtals að fjárhæð kr. 394.306.

Féllst úrskurðarnefndin á sjónarmið VHB þar sem hún taldi að á samþykktum teikningum væri í raun heimild fyrir stöðu gáma þar sem merkt eru geymslusvæði fyrir hvern leyfishafa.

Málið á sér nokkurn aðdaganda því Hafnarfjarðarbær sendi bréf til VBH 17. ágúst 2017, þar sem fram kom að samkvæmt bókhaldi bæjarins ætti fyrirtækið ógreiddan reikning vegna dagsekta. Var fyrirtækið hvatt til að greiða skuldina eða sækja um stöðuleyfi fyrir gámana innan 15 daga svo komist yrði hjá frekari innheimtuaðgerðum. Var höfuðstóll skuldarinnar þá 3.680.000 kr.

Gert ráð fyrir geymslusvæðum á byggingarnefndarteiknigum

Mótmælti VBH kröfugerðinni sem rangri og ólögmætri. Á byggingarnefndarteikningum fyrir lóðina Hringhellu 4 kæmi fram að á henni væri gert ráð fyrir alls 23 sérgeymslusvæðum og einu sameiginlegu geymslusvæði. Því væri á þessum svæðum gert ráð fyrir að geymt væri lausafé, t.d. gámar, vagnar og annar búnaður sem e.t.v. væri þörf á að sækja um stöðuleyfi fyrir ef ekki væri gert ráð fyrir slíkri nýtingu lóðarinnar við skipulagningu hennar.

Eigandi gáms en ekki lóðarhafi væri ábyrgur

Skylda samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 til að sækja um stöðuleyfi fyrir gám hvíldi á eiganda gámsins en ekki eiganda lóðarinnar sem gámurinn stæði á. Kröfugerðinni væri því beint að röngum aðila en Hafnarfjarðarbær hefði beint fjárkröfum sínum og þvingunarúrræðum að eiganda fasteignarinnar Hringhellu 4. Loks benti kærandi á að byggingarreglugerðin heimilaði ekki álagningu dagsekta við því að eigandi gáms sækti ekki um stöðuleyfi.

Féll frá beitingu eldri dagsekta

Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar var svarað með bréfi, dags. 19. janúar 2018. Í því kom fram að fallið hefði verið frá beitingu dagsekta eins og lagt hefði verið upp með í innheimtuviðvörun í ágúst 2017. Hins vegar væri eiganda gáma á umræddri lóð gert að fjarlægja gáma sína innan tiltekins tíma í samræmi við reglur um stöðuleyfi.

Í reglum Hafnarfjarðarbæjar um stöðuleyfi kæmi fram að með skipulögðum svæðum væri átt við að slíkt svæði hefði verið deiliskipulagt í þeim tilgangi að geyma slíka muni. Þannig nægði ekki að slíkt væri einungis tilgreint á aðaluppdrætti.

Samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð væri gert ráð fyrir að eigandi sækti um stöðuleyfi, en þar væri einnig gert ráð fyrir að ábyrgðarmaður hlutar sækti um slíkt leyfi. Eigandi eða umráðamaður húss bæri ábyrgð á að halda lóð sinni hreinni og snyrtilegri, sbr. t.d. 1. gr. samþykktar um umgengni og þrifnað utan húss í Bessastaðahreppi, Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi. Þar sem eigandi þeirra muna sem um ræddi væri óþekktur kynni því að vera rétt að beina kröfum að eiganda eða umráðamanni umræddrar lóðar, enda teldist hann ábyrgðarmaður þeirra muna sem þar væru geymdir í skilningi reglna um stöðuleyfi. Í því tilviki sem hér um ræddi væru ekki til staðar upplýsingar um eigendur gámanna.

Hinn 22. janúar 2018 sendi Hafnarfjarðarbær dreifibréf, m.a. til kæranda, þar sem fram kom að samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð væri skylt að sækja um stöðuleyfi ef láta ætti gám standa lengur en tvo mánuði innan lóðar. Þetta ætti við um alla lóðarhafa, bæði umráðamenn lóða fyrir atvinnu- og iðnaðarhúsnæði/íbúðarhúsnæði, að undanskildum þeim lóðarhöfum sem væru með skilgreint gámasvæði samkvæmt skipulagi.

Enn var með bréfi af hálfu Hafnarfjarðarbæjar, dags. 18. febrúar 2019, óskað eftir því að kærandi sækti um stöðuleyfi. Samkvæmt gjaldskrá fyrir leyfisveitingar og þjónustu byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa í Hafnarfirði væri gjaldið fyrir útgáfu stöðuleyfis 33.838 kr. fyrir einn gám á hvern eiganda. Ef eigandi sækti um stöðuleyfi fyrir fleiri en einn gám í hans eigu lækkaði gjaldið í kr. 16.576 umfram þennan eina. Ef ekki yrði brugðist við áskoruninni innan fjögurra vikna frá dagsetningu bréfsins myndi Hafnarfjarðarbær fjarlægja gáminn/gámana af lóðinni á kostnað eiganda, sbr. gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð, og yrði miðað við 18. mars 2019.

Með bréfi bæjarins, dags. 3. júní 2019, var skorað á kæranda að nýju að sækja um stöðuleyfi eða fjarlægja gáminn. Var tekið fram að yrði þessum tilmælum ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum mannvirkjalaga nr. 160/2010 og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð. Gæti sú ákvörðun falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda eða beitingu dagsektarákvæða. Kærandi brást ekki við þeirri áskorun og því sendi bærinn aftur bréf til hans, dags. 23. júlí 2019, þar sem m.a. kom fram að með vísan til gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð væri þess krafist að umræddir gámar yrðu fjarlægðir innan 14 daga frá dagsetningu bréfsins. Yrði ekki orðið við þeirri kröfu innan tilgreinds frests væri áskilinn réttur til að beita úrræðum sem getið væri um í gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð, s.s. dagsektum.

Taldi að krafan ætti sér ekki stoð í lögum eða í reglugerð

Kærandi svaraði með bréfi, dags. 24. september 2019, þar sem fram kom að hann teldi að tilmæli þau sem kæmu fram í bréfi Hafnarfjarðarbæjar ættu sér hvorki stoð í lögum né reglugerð. Jafnframt hafnaði hann túlkun bæjarins á gr. 2.6.1. og 2.6.2. í byggingarreglugerð. Samkvæmt ákvæðunum væri nægilegt að tiltekin lóð væri skipulögð með staðsetningu lausafjármuna sem féllu undir ákvæðin í huga og að byggingar- og skipulagsyfirvöld hefðu samþykkt slíka notkun lóðarinnar. Kærandi teldi að honum væri hvorki skylt né rétt að sækja um stöðuleyfi fyrir gáma og vagna sem hann ætti ekki en stæðu á lóð hans.

Hinn 19. desember 2019 var kæranda sent bréf með tilkynningu um afgreiðslu byggingar­fulltrúa vegna stöðuleyfa 2019. Dagsektir að upphæð kr. 20.000 yrðu lagðar á eigendur gáma sem ekki hefði verið sótt um stöðuleyfi fyrir frá og með 30. desember 2019. Hinn 31. desember s.á. var gefinn út reikningur á kæranda vegna tveggja gáma að upphæð kr. 40.000 með skýringunni dagsektir, ekki sótt um stöðuleyfi fyrir gáma.

Kærandi svaraði bréfi Hafnarfjarðarbæjar 14. janúar 2020 þar sem hann tók aftur fram að hann væri ekki eigandi umræddra gáma, en ákvörðun byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta næði eingöngu til eigenda gáma, ásamt því að ítreka fyrri rök um að ekki væri heimilt að leggja á dagsektir vegna þess að eigandi sækti ekki um stöðuleyfi.

Kærandi fékk reikning með bókunardegi 31. janúar 2020 þar sem innheimtar voru dagsektir vegna 15 gáma sem ekki hefði verið sótt um stöðuleyfi fyrir að upphæð kr. 300.000. Var annar samhljóða reikningur og gefinn út 29. febrúar. Kærandi greiddi 5. maí 2020 401.094 kr.

Í málsrökum VBH kemur fram að Hafnarfjarðarbær hafi frá upphafi beint öllum sínum kröfum að kæranda á grundvelli eignar­halds hans á umræddri lóð. Í byggingarreglugerð sé kveðið á um útgáfu svokallaðra stöðuleyfa og þar komi m.a. fram að umsókn um stöðuleyfi skuli vera skrifleg og undirrituð af eiganda eða ábyrgðarmanni viðkomandi hlutar og fylgja skuli samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar sem fyrirhugað sé að lausafjármunir standi á.

Ljóst sé að skyldan til að sækja um stöðuleyfi hvíli á eiganda eða ábyrgðarmanni gáma, en ekki eiganda þeirrar lóðar sem þeir standi á. Hafnarfjarðarbær hafi hins vegar túlkað ákvæðið svo að þar sem vísað sé til ábyrgðarmanns hlutar sé átt við eiganda lóðarinnar sem hluturinn standi á, þ.e.a.s. þegar eigandi viðkomandi munar sé óþekktur. Þessi túlkun samræmist hvorki orðum reglugerðarákvæðisins né almennum sjónarmiðum.

Algengt sé að iðnaðar- og atvinnuhúsnæði sé leigt út og oft sé málum svo háttað að leigutakar í tilteknu húsi séu margir og alveg óskyldir. Með leigu á húsnæðinu fylgi réttur til þess að nýta lóðina sem húsið standi á. Það verði ekki lagt á leigusalann að sækja um leyfi fyrir þeim lausafjármunum sem leigutaki geymi á lóðinni og því síður beri honum skylda til þess að greiða fyrir slíkt leyfi, vegna hlutar sem hann eigi ekkert í. Þá séu ekki rök til þess að leggja dagsektir á leigusalann ef leigutakinn vanræki að sækja um leyfi. Skyldan beinist eingöngu að þeim sem eigi viðkomandi hlut, hafi umráð hans eða beri af öðrum ástæðum ábyrgð á honum. Leigusali beri ekki ábyrgð á lausafjármunum sem leigutaki hans geymi á leigulóðinni. Leigusali hafi ekki heimild að lögum til að fjarlægja þá eða gera aðrar ráðstafanir. Þær heimildir hafi sveitarfélög hins vegar í þeim tilvikum þegar eigandi hlutar sé óþekktur.

Þá kemur fram að á lóðinni sé teiknað og skipulagt gámasvæði fyrir 23 gáma. Ef skoðaðar eru teikningar af lóðinni kemur aðeins fram að gert ráð sé fyrir geymslusvæðum fyrir hvern leyfishafa.

Afstöðumynd Hringhellu 4

Taldi VBH að túlkun Hafnarfjarðarbæjar fari þvert gegn túlkun Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, en stofnunin telji það ekki ráðast af deiliskipulagi svæðis hvort þar megi samþykkja gámasvæði. Það sé á valdi sveitarstjórna á hverjum stað að heimila slíkt eða banna. Tilgangur og markmið með setningu þessara ákvæða um stöðuleyfi sé að gera byggingar- og skipulagsyfirvöldum mögulegt að koma höndum yfir og hafa stjórn á staðsetningu gáma eða annars lausafjár, innan lóðar og innan hverfa, sem sé mikilvægt til að koma í veg fyrir hættu af slíkum munum. Því sé kveðið á um að umsókn skuli fylgja uppdráttur af lóð þar sem staðsetning gáms sé skilgreind og lýst. Þegar lóðarhafi hafi lagt inn umsókn um samþykki byggingarnefndarteikningar af lóð, þar sem gert sé ráð fyrir gámasvæði, og þegar byggingarfulltrúi hafi samþykkt teikninguna sé markmiðum mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar að þessu leyti náð. Megi í raun segja að lóðarhafinn og byggingaryfirvöld hafi í eitt skipti fyrir öll samið um það hvernig vörslu og staðsetningu slíkra muni skuli háttað á viðkomandi lóð.

Deilt um túlkun

Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar var bent á að samkvæmt 9. tölul. 60. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skuli í reglugerð meðal annars kveðið á um skilyrði fyrir veitingu stöðuleyfa fyrir gáma, báta, torgsöluhús, stór samkomutjöld og þess háttar sem ætlað sé að standa utan skipulagðra svæða fyrir slíka hluti í lengri tíma en tvo mánuði, atriði sem varði öryggi og hollustuhætti vegna þessara lausafjármuna og um heimildir byggingar­fulltrúa til að krefjast þess að þeir verði fjarlægðir ef ekki séu uppfyllt ákvæði reglugerðarinnar. Á þessum grundvelli segi í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að sækja skuli um stöðuleyfi til leyfisveitanda, þ.e. byggingarfulltrúa, til að láta eftirfarandi, m.a. gáma, standa lengur en tvo mánuði utan þeirra svæða sem sérstaklega séu skipulögð og ætluð til geymslu slíkra lausafjármuna.

Hafnarfjarðarbær taldi að ákvæði byggingarreglugerðar geri ekki ráð fyrir að staðsetning gáma á aðaluppdrætti einum saman uppfylli skilyrði um að teljast svæði sem sé sérstaklega skipulagt og ætlað til geymslu gáma. Verði því að ganga út frá því að meginreglan sé sú að ef tiltekið svæði sé ekki skipulagt, skilgreint eða afmarkað sem geymslusvæði, gámasvæði eða álíka í deiliskipulagi, og þar séu geymdir eða geyma eigi einhvern af þeim lausafjármunum sem taldir séu upp í gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð, t.d. gám, lengur en tvo mánuði, þá sé fyrir hendi skylda til að sækja um stöðuleyfi. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé lóð kæranda ekki með sérstöku gámasvæði.

Skylda til að sækja um stöðuleyfi hvíli réttilega á eiganda eða umráðamanni viðkomandi lausafjármunar. Hins vegar sé skýrt samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð að með umsókn skuli fylgja samþykki eiganda eða lóðarhafa þeirrar lóðar sem fyrirhugað sé að lausafjármunir standi á. Í gr. 2.6.2. í byggingarreglugerð sé svo að finna heimild byggingarfulltrúa til að fjarlægja gám sem staðsettur sé á lóð án stöðuleyfis eða krefja eiganda um að hann fjarlægi gáminn.

Úrskurðarnefndin taldi rök Hafnarfjarðarbæjar ekki standast lög

Felldi úrskurðarnefndin í úrskurði sínum úr gildi kærða álagningu stöðuleyfisgjalds vegna gáma á lóðinni Hringhellu 4.

Í byggingarreglugerði er tekið fram að sækja skuli um stöðuleyfi til að láta lausafjármuni, s.s. gáma, standa lengur en tvo mánuði utan þeirra svæða sem sérstaklega séu skipulögð og ætluð til geymslu slíkra lausafjármuna.

Segir í niðurstöðu nefndarinnar að aðila greini á um hvort skilyrði þessu sé fullnægt og hefur því verði haldið fram af hálfu Hafnarfjarðarbæjar að svæði þurfi að vera skilgreint sem gámasvæði í deiliskipulagi til að fullnægja þeirri kröfu að teljast sérstaklega skipulagt og ætlað til geymslu gáma, svo sem fram komi í reglum bæjarins um stöðuleyfi samþykktum af bæjarstjórn 12. desember 2018.

Í þágildandi byggingarreglugerð var fjallað um lóðauppdrætti en þar skyldi m.a. gera grein fyrir gámastæðum og skyldi fyrirkomulag lóðar vera í eðlilegu samhengi við þá starfsemi sem fram færi í viðkomandi byggingu og næsta nágrenni. Meðal teikninga af lóðinni og mannvirkjum á henni sem samþykktar voru af byggingarfulltrúa árið 2001, er að finna lóðaruppdrátt og afstöðumyndir. Allar myndirnar sýna 23 afmörkuð „geymslusvæði fyrir hvern leyfishafa“ á lóðinni og er stærð þeirra ýmist 9,5×15 eða 10×15 m.

Náið samspil er milli skipulagslaga nr. 123/2010 og mannvirkjalaga og er í þeim báðum að finna gagnkvæmar lagatilvísanir um ýmsa þætti. Í áðurgreindri gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð er þó ekki vísað til þess að deiliskipulag þurfi að vera fyrir hendi og verður af orðalagi ákvæðisins ekki fullyrt að það sé nauðsynlegt til að svæði geti í skilningi þess talist sérstaklega skipulagt og ætlað til geymslu þeirra lausafjármuna sem um er fjallað í ákvæðinu. Þá liggur fyrir deiliskipulag af umræddu svæði þar sem sérstaklega er mælt fyrir um hvað sýna skuli á aðaluppdráttum eða byggingarnefndarteikningum og hafa slíkar teikningar verið samþykktar fyrir lóð kæranda sem sýna geymslusvæði.

Þykir ekki varhugavert að leggja til grundvallar að þau geymslusvæði séu ætluð fyrir þá lausafjármuni sem um er fjallað í nefndu ákvæði byggingarreglugerðar, enda eru þau hvorki bílastæði né ætluð fyrir mannvirki og standa í eðlilegu samhengi við starfsemi kæranda á lóðinni.

Bar því ekki nauðsyn til að sækja um stöðuleyfi vegna geymslu umræddra gáma á lóðinni og var bæjaryfirvöldum hvorki rétt að fara fram á það að viðlögðum dagsektum né að innheimta gjöld af kæranda vegna samþykktrar umsóknar.

Úrskurðinn í heild má nálgast hér.

Ummæli

Ummæli